TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2723/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2723 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4260
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. En septiembre de 2021, la sociedad SES Salud S.A. interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CAFESALUD EPS S.A. (en liquidación), la Superintendencia de Salud, y el Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. A-004629 del 17 de julio de 2020 [p]or medio de la cual se califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa del proceso liquidatorio Cafesalud EPS S[.]A[.] en Liquidación y (ii) Resolución No. A-005384 del 26 de octubre de 2020 [p]or medio de la cual se resuelve el recurso de reposición presentado contra la resolución No. A004629 de julio de 2020. Solicitó que a título de restablecimiento del derecho se declare que las demandadas están obligadas solidariamente a reconocer en favor de SES SALUD S[.]A[.] la suma de TRESCIENTOS TRECE MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS TRECE PESOS ($313.596.613), por concepto de los servicios de salud prestados a los afiliados de la sociedad CAFESALUD EPS S[.]A[.] EN LIQUIDACIÓN y que fueron objeto de reclamación oportuna dentro del proceso liquidatorio o las sumas que se establezcan probadas dentro del presente proceso[1].
2. Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 9 de septiembre de 2021 declaró su falta de jurisdicción y competencia. Argumentó que, la controversia planteada se origina en un asunto referente a la prestación de servicios de seguridad social en salud, consistente la reclamación del reconocimiento y pago por parte de un prestador de servicios respecto de unas facturas presuntamente dejadas de pagar por la EPS CAFESALUD S[.]A. EN LIQUIDACION, cuyo conocimiento recae en la Jurisdicción Ordinaria Laboral[2]. A esta conclusión llegó ese despacho judicial después de haber hecho un análisis del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) y las providencias del 11 de agosto de 2014[3] y 29 de mayo de 2019[4] proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
3. Efectuado nuevamente el reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá. El 16 de mayo de 2023, ese despacho judicial profirió auto en el que (i) declaró su falta de competencia; (ii) propuso conflicto negativo de competencia, y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el referido conflicto. Este juzgado expuso que tampoco era competente para conocer del asunto, ya que las pretensiones de la parte demandante se dirigen a que se declare la nulidad de las dos resoluciones, por lo que se tiene que lo aquí pretendido es controvertir la legalidad de los actos administrativos proferidos por [el] liquidador con funciones jurisdiccionales, en instancia del proceso de liquidación adelantado contra la demandada, CAFESALUD EPS S[.]A.; cuya competencia radica única y exclusivamente en cabeza de la jurisdicción contencios[o] administrativa, conforme las reglas expresas fijadas por el legislador[5]. Para llegar a esta conclusión, ese despacho citó el Auto 343 de 2021 proferido por la Corte Constitucional.
4. El 3 de octubre de 2023, el asunto fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. El 5 de octubre siguiente, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al referido despacho[6].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por SES Salud S.A. en contra de CAFESALUD EPS S.A. (en liquidación), la Superintendencia de Salud, y el Ministerio de Salud y Protección Social. A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse su cumplimiento, determinará la jurisdicción competente para conocer de las demandas en las que se pretenda la nulidad de actos administrativos proferidos por agentes liquidadores (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8]. Cada uno es explicado en el siguiente cuadro.
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[9]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10]. |
8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por SES Salud S.A. en contra de CAFESALUD EPS S.A. (en liquidación), la Superintendencia de Salud, y el Ministerio de Salud y Protección Social configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, que hace parte la jurisdicción de lo contencioso administrativo y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[11].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, porque la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por SES Salud S.A. en contra de CAFESALUD EPS S.A. (en liquidación), la Superintendencia de Salud, y el Ministerio de Salud y Protección Social debe decidirse en un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Acredita el presupuesto normativo, toda vez que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 2-3, supra).
4. Jurisdicción competente para conocer de los procesos en los que se pretenda la nulidad de actos administrativos proferidos por agentes liquidadores. Reiteración del Auto 343 de 2021.
9. En el Auto 343 de 2021[12] esta corporación estableció la siguiente regla de decisión: [e]n virtud de los dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y por el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.
10. De este modo, la Corte consideró que el numeral 2[13] del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993), señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de demandas en contra de actos emitidos por los agentes liquidadores que versen sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que por su naturaleza constituyan actos administrativos. Esto, en atención a que los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias de conformidad con lo dispuesto en (i) el numeral 8[14] del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999 y (ii) el artículo 9.1.1.2.2[15] del Decreto 2555 de 2010[16]. En ese sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, como también refiere de manera expresa el citado numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Así mismo, la Corte Constitucional ha reconocido que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son verdaderos actos administrativos, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, ha precisado que el control de legalidad de dichos actos administrativos corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta regla de decisión ha sido reiterada en otras oportunidades por la Corte Constitucional, como se desprende de los autos 687 de 2021, 1253 de 2022 y 285 de 2023, entre otros.
5. Caso concreto
11. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer el asunto sub examine. La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la sociedad SES Salud S.A. en contra de CAFESALUD EPS S.A. (en liquidación), la Superintendencia de Salud, y el Ministerio de Salud y Protección Social. Esto, porque (i) la Resolución No. A-004629 del 17 de julio de 2020 y la Resolución No. A-005384 del 26 de octubre de 2020 versan sobre la calificación y graduación de una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa del proceso liquidatorio de la demandada, (ii) fueron emitidas por Felipe Negret Mosquera, posesionado mediante la Resolución No. 007172 del 22 de julio de 2019 como Agente Especial Liquidador de CAFESALUD EPS S.A. en Liquidación, quien, en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ejerce funciones públicas transitorias. Por lo anterior, los actos cuya nulidad se pretende, según el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tienen la naturaleza de actos administrativos.
12. Por lo anterior, de conformidad con la regla de decisión fijada en el Auto 343 de 2021, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del asunto sub examine. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4260 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por SES Salud S.A. en contra de CAFESALUD EPS S.A. (en liquidación), la Superintendencia de Salud, y el Ministerio de Salud y Protección Social.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4260 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Expediente digital archivo 01EscritoDemanda.pdf, f. 4.
[2] Cfr. Expediente digital archivo 07AutoRemiteJurisdiccionOrdinaria.pdf, f. 5.
[3] Proceso No. 110010102000201401722 00.
[4] Proceso No. 110010102000201302678-01.
[5] Cfr. Expediente digital archivo 04AutoProponeConflictoNegativo.pdf, f. 2.
[6] Cfr. Expediente electrónico. CJU0004260 CC. 03Constancia de Reparto CJU-4260.
[7] Corte Constitucional. Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[8] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[10] Id.
[11] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, en los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[12] Expediente CJU-0076
[13] Artículo 295. Régimen aplicable al liquidador y al contador. ( )
2. Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio.
[14]Artículo 291. Principios que rigen la toma de posesión. ( ) 8. Los agentes especiales ejercerán funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea del caso, de las reglas del derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión.
[15] Artículo 9.1.1.2.2 Naturaleza de las funciones del agente especial. De conformidad con el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea el caso, de las reglas de derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión.
[16] Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.